Một số phân tích đánh giá khả năng EU tiến hành điều tra PVTM đối với sản phẩm thép nhập khẩu từ Việt Nam

Chủ Nhật, 26/11/2023

Liên minh Châu Âu (EU) là một thị trường xuất khẩu thép quan trọng của Việt Nam. Theo số liệu thống kê của Tổng cục Hải quan Việt Nam, năm 2022 Việt Nam xuất khẩu tổng cộng 7,99 tỷ USD sắt thép các loại ra thị trường toàn cầu, trong đó khu vực EU chiếm 18,37%, tương đương 1,47 tỷ USD.  Xét về lượng, xuất khẩu sắt thép sang EU đạt 1,36 triệu tấn, chiếm 16,38% tổng lượng xuất khẩu thép của Viêt Nam ra toàn cầu. 

Xét tương quan với các mặt hàng khác, sắt thép các loại chiếm 3,14% tổng trị giá xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam sang EU trong năm 2022. 

Bảng 1: Tỷ trọng của thị trường EU trong tổng xuất khẩu thép của Việt Nam ra thế giới (về lượng, trị giá) trong năm 2022

Nguồn: Tính toán từ số liệu thống kê hải quan Việt Nam

Trong 6 tháng đầu năm 2023, Việt Nam xuất khẩu hơn 5,38 triệu tấn thép ra thị trường toàn cầu, trị giá 4,25 tỷ USD, trong đó khu vực EU chiếm 25,24% về lượng, tương đương với 1,35 triệu tấn thép và 25,49% về trị giá, tương đương với 1,08 tỷ USD. 

Nếu tốc độ tăng trưởng không thay đổi thì tính chung năm 2023, giá trị xuất khẩu thép sang EU dự báo có thể đạt khoảng 2 tỷ USD, chiếm khoảng 1/5-1/4 tổng trị giá xuất khẩu sắt thép của Việt Nam ra toàn cầu. 

Các sản phẩm thép xuất khẩu sang EU tương đối đa dạng, bao gồm thép cán nóng, thép kỹ thuật điện, thép mạ, thép mạ phủ hữu cơ, thép không gỉ cán nguội, ống thép lớn và các loại thép khác. Hiện tại, hầu hết các sản phẩm thép nhập khẩu vào EU đang bị áp dụng biện pháp tự vệ dưới hình thức hạn ngạch thuế quan.

Bảng 2: Lượng, giá trung bình và trị giá xuất khẩu sắt thép của Việt Nam sang EU trong 6 tháng năm 2023, so sánh với cùng kỳ năm trước

Nguồn: Tính toán từ số liệu thống kê hải quan Việt Nam

Như vậy có thể thấy tỷ trọng của thị trường EU trong tổng trị giá xuất khẩu thép của Việt Nam ra thế giới liên tục tăng từ mức khiêm tốn 16% trong năm 2021 lên 18,37% trong năm 2022 và 25,49% trong năm 6 tháng đầu năm nay. 

Biểu đồ 1: Tỷ trọng của thị trường EU trong tổng trị giá XK thép của Việt Nam ra thế giới giai đoạn 2020-6T/2023 (%)

Nguồn: Tính toán từ số liệu thống kê hải quan Việt Nam

1. Biện pháp tự vệ của EU

Sau khi chính quyền Tổng thống Donald Trump tăng thuế nhập khẩu đối với các sản phẩm thép lên 25% vào tháng 6 năm 2018 với lý do đảm bảo an ninh quốc gia, EU cũng áp dụng biện pháp tự vệ đối với các sản phẩm thép từ tháng 7 năm 2018 dưới hình thức hạn ngạch thuế quan đối với 26/28 nhóm sản phẩm thép. Thuế suất ngoài hạn ngạch là 25%, hạn ngạch áp dụng khác nhau tùy thuộc loại sản phẩm và xuất xứ. Trong quá trình áp dụng từ 2019 đến 2023, EU có một số lần thay đổi để tăng lượng hạn ngạch không chịu thuế để phù hợp với quy định về việc nới lỏng biện pháp tự về và đáp ứng nhu cầu sử dụng thép.

Ngày 02 tháng 6 năm 2023, Ủy ban Tự vệ thuộc WTO thông báo về việc EU tiếp tục gia hạn biện pháp tự vệ thêm một năm (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2023 đến ngày 30 tháng 6 năm 2024). Theo đó, EU kết luận rằng ngành sản xuất nội địa đang phải tiếp tục điều chỉnh để thích nghi với thép nhập khẩu và sẽ tiếp tục bị thiệt hại nghiêm trọng nếu không gia hạn biện pháp.

EU duy trì cách thức phân bổ hạn ngạch kết hợp giữa phân bổ hạn ngạch riêng theo từng nước và hạn ngạch chung cho các nước còn lại. Thuế ngoài hạn ngạch là 25%. Lượng hạn ngạch không chịu thuế tiếp tục tăng 4% so với giai đoạn từ 01 tháng 7 năm 2021 tới 30 tháng 6 năm 2023. 

Hiện nay, Việt Nam được sử dụng hạn ngạch chung với các nước khác theo từng quý đối với 8 nhóm sản phẩm bao gồm: nhóm 1 (tấm thép cán nóng); nhóm 3B (tấm thép kỹ thuật điện); nhóm 4A, 4B (tấm thép mạ), nhóm 5 (tấm thép mạ hữu cơ), nhóm 9 (tấm thép cán nguội không gỉ), nhóm 25B (ống thép lớn); nhóm 26 (các loại ống thép khác). Đối với các nhóm sản phẩm thép khác, Việt Nam được loại trừ theo tiêu chí nước đang phát triển có thị phần nhập khẩu không đáng kể (dưới 3%). Trường hợp thị phần nhập khẩu một nhóm sản phẩm thép khác từ Việt Nam vào EU vượt quá 3%, nhóm này sẽ bị đưa vào danh sách áp dụng biện pháp trong các lần rà soát hành chính hàng năm. Việt Nam không có hạn ngạch riêng khi xuất khẩu vào EU.

Theo số liệu của Trung tâm Thương mại quốc tế (ITC), thị phần của sắt thép (mã HS 72) nhập khẩu từ Việt Nam vào EU27 đã sụt giảm trong những quý gần đây, đến quý 1/2023 chỉ còn 0,68%. 

Biểu đồ 2: Thị phần của sắt thép các loại (mã HS 72) của VN trong tổng NK vào EU (% về giá trị)

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Trung tâm thương mại quốc tế ITC

2. Một số đánh giá

Theo thông báo mới nhất của EU, ngoài các nhóm thép khác không bị áp dụng biện pháp, các nhóm thép thuộc đối tượng áp dụng biện pháp tự vệ của Việt Nam xuất khẩu sang EU sẽ sử dụng hạn ngạch chung với các nước khác theo cơ chế trừ lùi tới khi hết hạn ngạch không chịu thuế. Lượng hạn ngạch được quy định cụ thể cho từng quý. Thống kê tổng hạn ngạch và hạn ngạch còn dư có thể sử dụng của Việt Nam trong giai đoạn 6 tháng đầu năm 2023 cụ thể như sau:

Qua trao đổi với Hiệp hội Thép Việt Nam (VSA), các sản phẩm thép xuất khẩu chủ lực của Việt Nam sang EU gồm các nhóm 1 (tấm thép cán nóng), 4A, 4B (tấm thép mạ) và 9 (tấm thép không gỉ cán nguội). Số liệu từ VSA cho thấy lượng xuất khẩu của bốn nhóm hàng trong 5 tháng đầu năm 2023 lần lượt vào khoảng 724 ngàn tấn (nhóm 1), 349 ngàn tấn (nhóm 4A và 4B) và 47 ngàn tấn (nhóm 9). Đối chiếu với số liệu tổng hạn ngạch và hạn ngạch còn dư thì đây cũng là các nhóm các nước xuất khẩu nhiều vào EU, có tính cạnh tranh cao. Các nhóm hàng còn lại nhìn chung có lượng hạn ngạch còn dư lớn do nhu cầu nhập khẩu của EU không cao.

3. Một số phân tích và dự báo

Biện pháp tự vệ là một trong các biện pháp PVTM được sử dụng như “van an toàn” nhằm ngăn chặn việc nhập khẩu ồ ạt. Biện pháp này không hạn chế về nguồn nhập khẩu và được sử dụng ngay cả trong điều kiện cạnh tranh công bằng. Do đó, biện pháp này chỉ được sử dụng có thời hạn và cần thường xuyên được rà soát để đánh giá tác động, tính cần thiết của việc tiếp tục áp dụng. Tuy nhiên, với xu hướng bảo hộ đang gia tăng ở phạm vi toàn cầu, các nước sẽ nỗ lực tận dụng tối đa biện pháp PVTM để bảo vệ sản xuất trong nước trước hàng hóa nhập khẩu. Theo quy định của WTO, EU có thể duy trì biện pháp tự vệ tối đa trong vòng 8 năm, tức là tới khoảng tháng 7 năm 2026.

Trong kết luận tiếp tục áp dụng thuế tự vệ cho giai đoạn từ ngày 01 tháng 7 năm 2023 đến ngày 30 tháng 6 năm 2024, Cơ quan điều tra PVTM của EU (Ủy ban châu Âu – EC) đưa ra một số nhận định như sau:

- EC cho rằng mặc dù có tình trạng phân hóa trong việc sử dụng hạn ngạch nhập khẩu vào EU, một số nước có hạn ngạch riêng đã sử dụng hết nhưng cũng có nhiều nước chưa sử dụng hết hạn ngạch đã phân bổ, thậm chí hạn ngạch dư còn rất lớn. Mặt khác, các nghiên cứu thị trường cũng chỉ ra sự suy giảm về tiêu thụ tại thị trường EU. Do đó, không có tình trạng thiếu nguồn cung cho thị trường.

 - Biện pháp áp thuế đối với thép theo mục 232 của Hoa Kỳ là một trong những căn cứ để EU áp dụng biện pháp tự vệ thép. Căn cứ phát ngôn của Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (USTR) vào ngày 9 tháng 12 năm 2022,  EU đánh giá rằng Hoa Kỳ sẽ không dỡ bỏ biện pháp trong tương lai gần. Hàng rào nhập khẩu của Hoa Kỳ có khả năng thúc đẩy hàng hóa tiếp tục tìm kiếm thị trường thay thế tại EU. Như vậy nguy cơ cạnh tranh đối với thị trường nội đia EU vẫn còn hiện hữu.

- Biện pháp tự vệ được nới lỏng định kỳ (hạn ngạch không thuế tăng dần) theo quy định của WTO trong khi hạn ngạch còn dư đối với nhiều nhóm thép chưa được sử dụng hết. Do đó, biện pháp tự vệ hiện nay không gây hạn chế nhiều đối với các đối tác xuất khẩu truyền thống do đó chưa có cơ sở để sớm chấm dứt biện pháp.

- Việc giá thép giảm mạnh trong thời gian gần đây tại thị trường EU là hiện tượng mang tính chất toàn cầu. Việc này không phải xuất phát từ việc EU áp dụng biện pháp tự vệ đối với thép nhập khẩu. 

Thực tế số liệu thống kê hải quan của Việt Nam cho thấy giá xuất khẩu sắt thép trung bình của Việt Nam sang EU vẫn tăng trong thời gian từ tháng 2-tháng 5/2023 và chỉ bắt đầu giảm từ tháng 6/2023 theo xu thế chung của thị trường. 

Biểu đồ 3: Giá xuất khẩu sắt thép trung bình hàng tháng của Việt Nam sang EU (6 tháng đầu năm 2023)

Nguồn: Tính toán từ số liệu thống kê hải quan Việt Nam

- Mặc dù tiêu dùng thép tại EU giảm trong nửa cuối năm, tổng nhập khẩu thép năm 2022 của EU vẫn đạt 31,2 triệu tấn, đạt mức nhập khẩu cao thứ ba trong thập kỷ qua. Về thị phần, hàng nhập khẩu chiếm tỉ lệ 19% tổng lượng tiêu thụ nội địa năm 2022, đạt mức thị phần cao thứ hai trong thập kỉ qua (chỉ sau năm 2018). Trong nhiều quý, có lượng hạn ngạch ở nhiều nhóm hàng đã được sử dụng hết ngay từ đầu quý, cho thấy tiếp tục có áp lực nhập khẩu từ một số nguồn cung trong một số nhóm sản phẩm so với các nhóm sản phẩm khác, góp phần làm tăng thị phần của thép nhập khẩu trong bối cảnh nhu cầu giảm.

Theo số liệu của Hiệp hội Thép Châu Âu (EUROFER), nhập khẩu thép thành phẩm đã sụt giảm trong quý 1/2023. 

Biểu đồ 4: Nhập khẩu thép thành phẩm vào EU giai đoạn 2008-quý 1/2023

Đvt: tấn mét (metric tons)

Nguồn: Eurofer

Phản ánh sự suy giảm liên tục và nhanh chóng của nhu cầu thép, nhập khẩu vào EU bao gồm cả bán thành phẩm giảm mạnh trong quý đầu tiên của năm 2023 (giảm 28%, sau khi giảm 33% trong quý trước). Trước đó, tổng kim ngạch nhập khẩu từ các nước ngoài EU trong năm 2022 đã giảm 6,7%. Điều đáng chú ý là sự sụt giảm trong nhập khẩu trong 3 quý liên tiếp đã phản ánh rõ nét xu hướng  nhu cầu yếu. 

Tỷ lệ nhập khẩu/tổng tiêu thụ vẫn ở mức cao sử, thậm chí đạt 22% trong quý đầu tiên của năm 2023 cao hơn cả mức 19% trong năm 2022. 

Trong quý 1 năm 2023, EU nhập siêu hơn 1,1 triệu tấn thép (cuộn và bán thành phẩm) mỗi tháng, cao hơn so với mức 864 nghìn tấn quý của 4 năm 2022.

Trong khoảng thời gian từ tháng 1 đến tháng 4 năm 2023, nhập siêu nhóm hàng này đạt bình quân 1,3 triệu tấn/tháng. Năm 2022 con số này là 1,6 triệu tấn/tháng và năm 2021 là 1,5 triệu tấn/tháng.

Quý 1/2023, EU nhập siêu 535.000 tấn thép cuộn/tháng, vượt con số 446.000 tấn/tháng ghi nhận trong quý 4/2022. Trung bình 4 tháng đầu năm 2023, nhập siêu mặt hàng thép là 776.000 tấn.tháng.

Các đối tác châu Á gồm Hàn Quốc, Trung Quốc, Việt Nam, Nhật Bản, Đài Loan và Ấn Độ là các nguồn cung ứng lớn nhất trong 4 tháng đầu năm, trong khi EU xuất siêu nhóm hàng này sang Hoa Kỳ, Thụy Sĩ, Anh và Thổ Nhĩ Kỳ (Turkiye).

- Một trong những yếu tố khác làm tăng áp lực cạnh tranh lên ngành thép EU là tình trạng dư thừa công suất thép toàn cầu. Báo cáo gần nhất của OECD hồi tháng 02/2023 cho biết rủi ro khủng hoảng dư thừa công suất thép toàn cầu tiếp tục gia tăng dù nhu cầu tiêu thụ thép giảm và triển vọng cải thiện thấp. Các nước sản xuất thép có xu hướng tiếp tục mở rộng công suất và đặt mục tiêu nhắm tới các thị trường xuất khẩu như EU.

    Trong khi đó, số liệu từ EUROFER cho thấy thị trường khó khăn nên xuất khẩu của các công ty thép EU sụt giảm. Trong 5 tháng đầu năm 2023, các doanh nghiệp thép của EU đã chứng kiến mức sụt giảm 8% trong xuất khẩu sản phẩm thép so với cùng kỳ năm 2022, xuống 7,16 triệu tấn. Trong đó: Xuất khẩu các sản phẩm cán dài giảm 4% so với cùng kỳ trong 5 tháng 2022  xuống còn 2,65 triệu tấn; xuất khẩu thép dẹt giảm 10% so với cùng kỳ, xuống 4,51 triệu tấn. Vương quốc Anh, Turkiye, Hoa Kỳ, Ai Cập, Trung Quốc, Brazil và Ấn Độ là những thị trường tiêu thụ chính cho các sản phẩm thép của Liên minh châu Âu trong 5 tháng đầu năm 2023. 

- Cuối cùng, trong quá trình rà soát vừa qua, EC đã xem xét ý kiến người tiêu dùng tại EU và ý kiến các nhà sản xuất, tuy nhiên các khảo sát cho thấy người tiêu dùng EU đang không gặp trở ngại gì sau khi biện pháp tự vệ được áp dụng. Trong khi đó ngành sản xuất nội địa tiếp tục gặp khó khăn trong việc gia tăng sản xuất, lượng bán hàng, gia tăng thị phần… 

Kết luận lại, EC cho rằng chưa đủ các yếu tố để chấm dứt sớm biện pháp tự vệ. Lượng nhập khẩu thép sẽ gia tăng nếu biện pháp tự vệ chấm dứt, tiếp tục gây ra thiệt hại cho ngành sản xuất nội địa của EU. Từ các nhận định của EC cũng như một số dự báo triển vọng thấp về tình hình phục hồi các ngành công nghiệp sử dụng thép, Cục PVTM đánh giá nhiều khả năng biện pháp này chưa thể chấm dứt vào 30 tháng 6 năm 2024 mà sẽ tiếp tục duy trì tới hết thời hạn cho phép theo quy định của WTO vào tháng 7 năm 2026. Tuy nhiên, do ngành thép là một ngành tương đối đặc thù phụ thuộc nhiều vào biến động giá nguyên vật liệu đầu vào, do đó cần có sự đánh giá thường xuyên để đưa ra các kết quả dự báo sát với thực tế.

Khi biện pháp tự vệ của EU còn hiệu lực dưới hình thức hạn ngạch thuế quan, ít có khả năng nhập khẩu thép vào EU tăng đột biến, gây thiệt hại cho ngành sản xuất thép của EU. Tuy nhiên, khi biện pháp tự vệ hết hiệu lực (dự kiến chậm nhất là tháng 7 năm 2026), có thể nhập khẩu thép vào EU sẽ tăng mạnh. Trong trường hợp đó, cần lưu ý đến khả năng EU có thể khởi xướng điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM khác như chống bán phá giá, chống trợ cấp đối với sản phẩm thép nhập khẩu để bảo vệ sản xuất trong nước, đặc biệt đối với những mặt hàng mà Việt Nam đang có lượng xuất khẩu đáng kể như thép tấm cán nóng, tấm thép mạ và tấm thép không gỉ cán nguội.