Phân tích tranh chấp Indonesia – Liên minh châu Âu trong khuôn khổ WTO liên quan đến biện pháp chống trợ cấp và chống bán phá giá đối với thép không gỉ cán nguội

Thứ Hai, 01/12/2025

Tổng quan về tranh chấp

Ngày 24 tháng 1 năm 2023, Indonesia đề nghị tham vấn với EU liên quan đến các biện pháp chống trợ cấp (CVD) và chống bán phá giá (AD) mà EU áp dụng đối với mặt hàng thép không gỉ cán nguội (stainless steel cold-rolled flat products – SSCRFP) theo DSU liên quan đến các điều khoản trong Hiệp định Hiệp định về Trợ cấp và Các biện pháp đối kháng (SCM) và Hiệp định về Chống bán phá giá (ADA) do quan ngại rằng quá trình điều tra và các biện pháp AD, CVD của EU đã vi phạm những nghĩa vụ cốt lõi của hai Hiệp định này.

Sau khi tham vấn không thành công, Indonesia đã gửi yêu cầu thành lập Ban Hội thẩm vào tháng 4 năm 2023. Theo đó, Ban Hội thẩm đã được thành lập vào ngày 30 tháng 5 năm 2023. Trong đó, các biện pháp bị khiếu kiện bao gồm toàn bộ quá trình điều tra và các biện pháp của EU tại Quy định (EU) số 2022/433 áp thuế chống trợ cấp chính thức;, Quy định (EU) số 2021/2012 áp thuế chống bán phá giá chính thức; và Quy định (EU) số 2021/854 áp thuế chống bán phá giá tạm thời.

Ngày 02 tháng 10 năm 2025, báo cáo của Ban Hội thẩm đối với vụ việc này đã được công bố, trong đó kết luận về việc EU đã vi phạm các nghĩa vụ theo Hiệp định SCM và Hiệp định ADA.

Lập luận của Indonesia

Trong đơn kiện gửi Ban Hội thẩm, Indonesia cho rằng EU đã mở rộng quá mức phạm vi và ý nghĩa của các điều khoản trong Hiệp định SCM và ADA, dẫn đến những kết luận sai lệch về sự tồn tại của trợ cấp, lợi ích và thiệt hại. Một trong những nội dung gây tranh cãi nổi bật nhất là cách EU quy kết các hỗ trợ tài chính từ các tổ chức của Trung Quốc đối với các nhà sản xuất Indonesia. Theo Indonesia, EU đã tự xây dựng một học thuyết mới – “inducement” – nhằm suy đoán rằng Chính phủ Indonesia (GOID) đã “kích thích” hoặc “khuyến khích” các tổ chức tài chính Trung Quốc cung cấp hỗ trợ cho ngành thép không gỉ của Indonesia, từ đó quy gán các khoản hỗ trợ này thành “đóng góp tài chính của chính phủ” theo Điều 1.1(a)(1) SCM. Indonesia khẳng định cách diễn giải như vậy hoàn toàn không có trong Hiệp định SCM, đi ngược lại án lệ WTO và thiếu cơ sở thực chứng. Các thỏa thuận vay vốn hoặc đầu tư giữa doanh nghiệp Indonesia và các tổ chức Trung Quốc là các giao dịch thương mại độc lập, không có bằng chứng nào cho thấy GOID chỉ đạo hoặc điều phối những hỗ trợ này, do đó chúng không thể bị quy gán như trợ cấp của Chính phủ Indonesia.

Một nhóm lập luận lớn khác của Indonesia liên quan đến kết luận của EU rằng các doanh nghiệp khai thác quặng nickel tại Indonesia là “cơ quan công quyền” (public body). Dựa trên phân tích của mình, EU cho rằng các công ty này bị chi phối bởi quy định pháp lý nghiêm ngặt, chịu sự kiểm soát đáng kể của nhà nước và hoạt động trong một lĩnh vực mà nhà nước nắm quyền sở hữu tài nguyên. Tuy nhiên, Indonesia phản bác rằng việc chịu sự quản lý chặt chẽ trong lĩnh vực khai khoáng – vốn là đặc điểm phổ biến trên toàn thế giới – không đủ để biến doanh nghiệp tư nhân thành “public body”. Án lệ WTO đã nhiều lần khẳng định cơ quan điều tra cần chứng minh rằng doanh nghiệp được giao hoặc thực thi các “chức năng chính phủ”, chứ không chỉ đơn thuần hoạt động trong môi trường pháp lý có sự can thiệp mạnh của nhà nước. Theo Indonesia, EU không đưa ra bất kỳ bằng chứng cụ thể nào cho thấy các doanh nghiệp này nắm giữ hoặc thực hiện các chức năng công quyền, nên kết luận coi họ là “public body” là không hợp lý và vi phạm Điều 1.1 SCM.

Indonesia cũng phản đối mạnh mẽ lập luận của EU về “ủy thác hoặc chỉ đạo” (entrustment or direction) theo Điều 1.1(a)(1)(iv) SCM. EU cho rằng các biện pháp chính sách của Indonesia như cấm xuất khẩu quặng nickel, quy định giá sàn (Domestic Price Obligation – DPO) và yêu cầu bán quặng cho các nhà máy luyện kim trong nước với mức giá quy định cho thấy một dạng “chỉ đạo” của nhà nước đối với doanh nghiệp tư nhân. Tuy vậy, Indonesia lập luận rằng các biện pháp này nhằm quản lý tài nguyên thiên nhiên có tính chiến lược và bảo đảm nguồn cung cho ngành công nghiệp nội địa – tức là những chính sách công phổ biến ở nhiều quốc gia – chứ không phải những yêu cầu cụ thể bắt buộc doanh nghiệp phải cung cấp hàng hóa cho các bên nhất định. Việc EU đánh đồng chính sách quản lý nhà nước với “ủy thác/chỉ đạo” là cách hiểu sai về bản chất của Điều 1.1 SCM.

Bên cạnh đó, Indonesia cho rằng EU đã sử dụng phương pháp xác định lợi ích không phù hợp khi lựa chọn benchmark. Hiệp định SCM yêu cầu trước tiên phải sử dụng giá thị trường nội địa làm chuẩn, trừ khi có bằng chứng rõ ràng rằng thị trường bị bóp méo. Indonesia nhấn mạnh rằng EU chưa chứng minh được sự méo mó ở mức độ đủ để loại bỏ hoàn toàn giá thị trường Indonesia. Việc EU chuyển sang sử dụng giá quốc tế hoặc giá từ nước thứ ba đã phá vỡ cấu trúc phân tích của Điều 14(d) SCM và dẫn tới việc xác định lợi ích một cách chủ quan. Ngoài ra, Indonesia còn cáo buộc EU vi phạm hàng loạt quy định tố tụng như không công nhận các công ty khai thác là “interested parties”, không cung cấp đầy đủ các “essential facts”, áp dụng “facts available” mà không chứng minh sự thiếu hợp tác của Indonesia, và đánh giá sai tác động thiệt hại trong điều tra AD.

Lập luận của Liên minh châu Âu

EU bác bỏ tất cả các cáo buộc của Indonesia và bảo vệ quan điểm rằng quá trình điều tra của mình hoàn toàn phù hợp với nghĩa vụ quốc tế. Theo EU, các hỗ trợ tài chính từ Trung Quốc có mối liên hệ chặt chẽ với chính sách phát triển công nghiệp của Indonesia. EU cho rằng Indonesia đã xây dựng ngành thép không gỉ dựa trên sự phối hợp giữa chính sách công và dòng vốn từ Trung Quốc, và do đó những hỗ trợ này không thể được xem xét một cách tách biệt. Theo EU, bản chất “hữu cơ” giữa chính sách của Indonesia và các hỗ trợ từ Trung Quốc tạo cơ sở hợp lý để quy gán hỗ trợ của Trung Quốc như một dạng “đóng góp tài chính” liên quan đến Chính phủ Indonesia.

Trong vấn đề “public body”, EU khẳng định rằng chế độ pháp lý đặc thù của Indonesia trong lĩnh vực khai khoáng – vốn gắn chặt quyền quản lý tài nguyên, cơ chế cấp phép và nghĩa vụ thực hiện các yêu cầu chính sách của chính phủ – cho thấy các doanh nghiệp khai thác nickel không hoạt động hoàn toàn độc lập. Theo EU, mặc dù không phải là doanh nghiệp nhà nước, họ thực chất thực thi một phần chức năng của nhà nước trong quản lý tài nguyên, và do đó đáp ứng tiêu chí “public body”.

EU cũng cho rằng các biện pháp như cấm xuất khẩu quặng và DPO không chỉ là công cụ quản lý nhà nước thông thường mà là những hành vi thể hiện rõ việc nhà nước “chỉ đạo” doanh nghiệp cung cấp nguyên liệu thô cho các nhà máy luyện kim nội địa với mức giá thấp hơn mức giá quốc tế. Đối với EU, các quy định này có tính ràng buộc pháp lý và ảnh hưởng trực tiếp đến hành vi của doanh nghiệp, nên phù hợp với khái niệm “entrustment or direction”.

Về benchmark, EU lập luận rằng thị trường quặng nickel của Indonesia bị tác động mạnh bởi các biện pháp của chính phủ, khiến giá nội địa không còn phản ánh quan hệ cung cầu thông thường. Trong hoàn cảnh đó, cơ quan điều tra hoàn toàn có thể dựa vào giá quốc tế hoặc giá nước thứ ba, nhằm bảo đảm việc xác định lợi ích không bị bóp méo. Cuối cùng, EU khẳng định đã tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục điều tra và chỉ áp dụng “facts available” trong những trường hợp Indonesia hoặc doanh nghiệp không cung cấp thông tin kịp thời.

Kết luận của Ban Hội thẩm

Báo cáo của Ban Hội thẩm WT/DS616/R phản ánh sự phân tích kỹ lưỡng từng khía cạnh pháp lý của vụ việc và đi đến kết luận rằng một phần rất lớn lập luận của Indonesia là có cơ sở. Trước hết, Ban Hội thẩm bác bỏ hoàn toàn khái niệm “inducement” mà EU sử dụng, cho rằng Điều 1.1(a)(1) SCM không cho phép quy kết hỗ trợ của nước thứ ba cho chính phủ của quốc gia bị điều tra dựa trên những suy diễn chính sách. Ban Hội thẩm xác nhận rằng EU không chứng minh được bất kỳ hình thức kiểm soát, chỉ đạo hoặc ủy quyền nào từ phía Chính phủ Indonesia đối với các tổ chức tài chính Trung Quốc. Đây là kết luận mang ý nghĩa hệ thống, bởi nó ngăn ngừa việc mở rộng tùy tiện phạm vi trợ cấp trong các cuộc điều tra CVD.

Liên quan đến vấn đề “public body”, Ban Hội thẩm cho rằng EU không đáp ứng yêu cầu chứng minh rằng các doanh nghiệp khai thác nickel thực thi các chức năng công quyền. Các phân tích của EU, vốn dựa trên mức độ kiểm soát pháp lý và tính chiến lược của ngành khai khoáng, không đủ để thiết lập tiêu chí “public body” theo án lệ WTO. Panel đặc biệt nhấn mạnh rằng không thể đánh đồng việc nhà nước đặt ra khung pháp lý nghiêm ngặt với việc doanh nghiệp tư nhân thực hiện chức năng nhà nước.

Trong nội dung “entrustment or direction”, Ban Hội thẩm đồng ý với Indonesia rằng các biện pháp như cấm xuất khẩu hay DPO phản ánh chính sách quản lý tài nguyên, chứ không phải quyết định của chính phủ yêu cầu doanh nghiệp phải cung cấp hàng hóa cho các đối tượng cụ thể trong nước. EU không chứng minh được sự tồn tại của “hành vi có thể quy gán” theo Điều 1.1(a)(1)(iv), nên các kết luận về trợ cấp dựa trên lập luận này đều không phù hợp với Hiệp định SCM.

Quan trọng không kém, Ban Hội thẩm kết luận rằng EU chưa chứng minh được thị trường nội địa Indonesia méo mó đến mức phải loại bỏ benchmark nội địa. Phân tích của EU về mức độ méo mó chưa đầy đủ và thiếu các đánh giá mang tính định lượng. Do đó, việc sử dụng benchmark quốc tế để tính lợi ích là không phù hợp với Điều 14 SCM, và các kết luận về mức lợi ích đều thiếu cơ sở pháp lý vững chắc.

Ban Hội thẩm cũng xác định nhiều vi phạm về thủ tục của EU trong quá trình điều tra, bao gồm việc không coi các công ty khai thác là “interested parties”, không cung cấp đầy đủ các “essential facts”, và áp dụng “facts available” mà không chứng minh được sự thiếu hợp tác cần thiết từ phía Indonesia. Trong điều tra chống bán phá giá, Ban Hội thẩm nhận định EU đã không bảo đảm so sánh công bằng giữa giá xuất khẩu và giá trị thông thường, vi phạm Điều 2.4 ADA khi khấu trừ không đối xứng các khoản chi phí và lợi nhuận.

Nhìn chung, báo cáo WT/DS616/R là một phán quyết quan trọng đối với xu hướng điều tra trợ cấp dựa vào chính sách công và mối quan hệ với hỗ trợ nước thứ ba. Phán quyết khẳng định nguyên tắc rằng cơ quan điều tra không thể suy rộng các khái niệm của SCM, đặc biệt là “public body” và “entrustment or direction”, nếu không có bằng chứng tích cực. Vụ việc không chỉ tác động trực tiếp đến ngành thép của Indonesia mà còn có giá trị hệ thống đối với cách thức các thành viên WTO tiến hành điều tra trợ cấp trong bối cảnh chuỗi cung ứng ngày càng phức tạp và mô hình hợp tác đầu tư xuyên biên giới ngày càng sâu rộng.

Kinh nghiệm cho Việt Nam

Dựa trên những kết luận của Ban Hội thẩm trong vụ việc này, có thể rút ra một số bài học quan trọng cho Việt Nam trong cả vai trò bị điều tra và cơ quan điều tra khi áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Trước hết, vụ kiện cho thấy tầm quan trọng của việc duy trì khuôn khổ pháp lý và chính sách công một cách minh bạch, nhất quán, đồng thời chuẩn bị kỹ lưỡng hồ sơ và chứng cứ trong các vụ kiện quốc tế, đặc biệt là khi các biện pháp quản lý ngành – như quản lý tài nguyên, quy hoạch, hay chính sách thu hút đầu tư – có thể bị diễn giải thành các hành vi trợ cấp. Việt Nam, với đặc thù nhiều lĩnh vực có sự tham gia mạnh của Nhà nước và hệ thống chính sách công tương đối dày đặc, cần hết sức lưu ý tránh để các biện pháp quản lý kinh tế vĩ mô bị quy chụp thành “ủy thác”, “chỉ đạo” hoặc “hỗ trợ gián tiếp” theo cách mở rộng như trong lập luận của EU. Đồng thời, trường hợp này nhấn mạnh rằng khi các doanh nghiệp Việt Nam là đối tượng điều tra CVD/AD tại thị trường nước ngoài, cần chủ động phối hợp chặt chẽ với cơ quan chức năng và luật sư để cung cấp đầy đủ thông tin, tránh để cơ quan điều tra nước ngoài áp dụng “facts available” theo hướng bất lợi.

Ở chiều ngược lại, vụ việc cũng đặt ra yêu cầu đối với cơ quan điều tra Việt Nam – khi áp dụng biện pháp đối kháng hoặc chống bán phá giá – phải tuân thủ nghiêm các chuẩn mực của SCM và ADA, đặc biệt trong việc xác định “public body”, “entrustment or direction”, lựa chọn benchmark và đánh giá lợi ích. Những sai phạm mà Ban Hội thẩm chỉ ra đối với EU cho thấy rằng mọi kết luận về trợ cấp đều phải dựa trên bằng chứng tích cực, phân tích khách quan và giải trình rõ ràng về mối quan hệ giữa chính sách và hành vi của doanh nghiệp. Điều này không chỉ giúp bảo đảm tính vững chắc của biện pháp trong trường hợp bị khiếu kiện tại WTO mà còn góp phần nâng cao uy tín và năng lực của hệ thống phòng vệ thương mại Việt Nam trong tiến trình hội nhập sâu rộng.

Nguồn: Vụ CSTM Đa biên