Mối liên hệ chính sách thương mại - môi trường nóng lên tại WTO và các diễn đàn quốc tế
Thương mại và Môi trường - chủ đề cũ, cách tiếp cận mới
Tại WTO, chủ đề Thương mại và Môi trường không mới nhưng cách thức đề cập trong WTO có những điểm mới, từ chỗ nhận thức truyền thống chủ yếu cho rằng thương mại có thể gây hại cho môi trường, đã gia tăng xu hướng nhận thức nổi lên rằng phát triển thương mại, nâng cao đời sống con người thì càng có điều kiện để bảo vệ môi trường.
Các sáng kiến môi trường và thương mại của một số Thành viên WTO gần đây thu hút quan tâm thảo luận và dự kiến tạo dấu ấn tại Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 12 (MC12, dự kiến diễn ra tại Geneva, 29/11-3/12/2021) đã được trình bày và thảo luận tại cuộc họp Ủy ban Thương mại và Môi trường (CTE) của WTO nêu trên (ngày 30/3), như: Sáng kiến Tuyên bố chung (JSI) về bền vững môi trường và thương mại; sáng kiến Đối thoại không chính thức về ô nhiễm nhựa và thương mại nhựa bền vững với môi trường; sáng kiến Tuyên bố chung cấp Bộ trưởng tại MC12 về cải cách trợ cấp nhiên liệu hóa thạch. Bên cạnh đó, các Thành viên WTO cũng quan tâm đến đàm phán về Hiệp định về Biến đổi khí hậu, Thương mại và Bền vững (ACCTS) giữa 6 Thành viên WTO.
Liên quan đến các biện pháp thương mại theo các Hiệp định đa phương về môi trường (MEAs), Chương trình Môi trường của Liên hợp quốc (UNEP) phối hợp với Ban thư ký WTO, giới thiệu nền tảng trực tuyến đóng vai trò cổng thông tin một cửa về các MEA - sáng kiến InforMEA, cung cấp thông tin cơ bản về các biện pháp liên quan đến thương mại theo các Hiệp định đa phương về môi trường.
Tại UNEP, một vài nhóm chuyên trách tập trung vào việc phối hợp với các Chính phủ và các bên liên quan nhằm định hình các chính sách thương mại mà hỗ trợ các mục tiêu môi trường toàn cầu và các thỏa thuận môi trường đa phương (MEAs) về khí hậu, tự nhiên và ô nhiễm theo những cách thức hiệu quả, minh bạch và công bằng và thúc đẩy phát triển bền vững. UNEP đã lập ra Trung tâm về Môi trường và Thương mại từ năm 2015 với mạng lưới các đối tác nhằm hỗ trợ các nước sử dụng thương mại như phương tiện để phát triển bền vững và tự cường.
Ngoài ra, UNEP đã phối hợp tích cực với WTO, UNCTAD và ITC trong việc thúc đẩy thảo luận về các vấn đề liên quan đến thương mại và môi trường. Một số điển hình có thể kể đến như: Phiên thảo luận cấp cao WTO-UNEP về “Môi trường và thương mại cho hồi phục bền vững và bao trùm từ Covid-19” (16/11/2020); Kế hoạch hành động chung của UNEP, UNCTAD và FAO nhằm “thúc đẩy việc đạt được các mục tiêu liên quan đến thương mại của SDG 14 (cụ thể là các tiêu chí 4, 6, 7, và 8) thông qua cải thiện thương mại và chính sách liên quan đến thương mại mà đảm bảo an ninh lương thực và đóng góp vào việc bảo tồn và sử dụng bền vững các đại dương, các nguồn sinh vật biển và sinh kế”; và Đối thoại phi chính thức về chủ đề “Thương mại và tính bền vững môi trường” ngày 25/2/2020 do ITC và UNEP đồng chủ trì.
Ngày 11/3/2021, Văn phòng Châu Âu của UNEP (GEN UNEP, trụ sở tại Geneva) đã tổ chức phiên Đối thoại cấp cao về Quản trị Nhựa (Plastics Governence). Cuộc đối thoại lần này nằm trong chuỗi 7 cuộc thảo luận dưới chủ đề “Geneva đánh bại ô nhiễm nhựa” được chủ trì tổ chức bởi Mạng lưới Môi trường Geneva do UNEP điều phối và hỗ trợ của Bộ Ngoại giao Thụy Sỹ, nhằm tăng cường sự phối hợp các nỗ lực quốc tế và quốc gia về chống ô nhiễm nhựa trên toàn cầu.
Mối quan tâm chung ngày càng được ưu tiên
Các thảo luận, nghiên cứu quốc tế trong khuôn khổ các tổ chức quốc tế nêu trên trong thời gian qua cho thấy mối liên hệ giữa thương mại và môi trường, biến đổi khí hậu là chủ đề xuyên suốt nhiều lĩnh vực, rất phức tạp, vượt qua mối quan tâm về môi trường và cần sự phối hợp của nhiều tiến trình đa phương tham dự, trong đó ngoài cộng đồng môi trường cần có cả cộng đồng các tổ chức quốc tế như WTO, UNCTAD, UNEP, ITC, WEF… vì liên quan đến chính sách thương mại, công ăn việc làm, bảo vệ các nhóm dễ tổn thương, tiêu chuẩn hóa...
Chủ đề thương mại và môi trường, biến đổi khí hậu đang nổi lên thành một trong các ưu tiên của một số nhóm nước trong WTO. Cụ thể, chính quyền của Tổng thống Mỹ Joe Biden đặt biến đổi khí hậu thành một ưu tiên lớn trong chính sách đối ngoại, trong khi Nghị viên Châu Âu đã thông qua chủ trương về thuế biên giới carbon, một chính sách thương mại trong khuôn khổ hàng loạt chính sách về biến đổi khí hậu thuộc Thỏa thuận Xanh với tham vọng cân bằng lượng khí thải tại khu nực này đến năm 2050. Đây cũng là chủ đề đã được đưa vào chương trình nghị sự của WTO, cũng như các tổ chức quốc tế về thương mại và phát triển có trụ sở ở Geneva. Dự kiến chủ đề thương mại và môi trường, biến đổi khí hậu sẽ tiếp tục được nêu trong các chương trình nghị sự toàn cầu trong thời gian tới, cùng với việc Hội nghị cấp cao lần thứ 26 của các quốc gia thành viên Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (COP 26) sẽ diễn ra tại Glasgow, Anh Quốc, ngày 01-12/11/2021.Đồng thời, các lãnh đạo mới của WTO, UNCTAD và ITC, WEF và UNEP đều quan tâm đến vai trò của thương mại trong giải quyết các thách thức về môi trường, biến đổi khí hậu.
Định hướng chính sách hiện tại trên thế giới
WTO từ khi thành lập đã có quy định về quan hệ giữa thương mại với môi trường, các Thành viên có thể hạn chế thương mại để bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu, dưới hình thức ngoại trừ (nghĩa vụ), trong đó cần phân biệt giữa các biện pháp nhằm mục tiêu bảo vệ môi trường thực sự và các biện pháp nhằm ngụy trang những hạn chế thương mại một cách vô cớ và tùy tiện.
Trong bối cảnh nêu trên, tình hình cho thấy thảo luận về vai trò của thương mại quốc tế trong việc giải quyết những thách thức môi trường, biến đổi khí hậu dự kiến trong năm 2021 sẽ tiếp tục đặt trọng tâm vào 4 thách thức sau đây[1]:
(i) Cơ chế điều chỉnh các-bon biên giới (CBAM – carbon border adjustment mechanism): Về bản chất đây là loại thuế đánh vào hàng hóa nhập khẩu dựa trên các-bon. Cơ chế này được một số nước coi là công cụ cần thiết để ngăn ngừa rò rỉ các-bon, trong khi những nước khác coi là chủ nghĩa bảo hộ mậu dịch. CBAM được EU đưa ra trong năm nay, một phần của Thỏa thuận Xanh Châu Âu đã và sẽ thu hút sự quan tâm đáng kể, đồng thời là thách thức tiềm tàng của WTO từ các đối tác thương mại của EU.
(ii) Thúc đẩy thương mại hàng hóa xanh (trade in green goods): Nhóm hơn 50 Thành viên WTO trong đó có EU và Vương quốc Anh đã đề xuất tổ chức các cuộc thảo luận cấu trúc Sáng kiến tuyên bố chung (JSI) về thương mại và bền vững môi trường vào năm 2021, và một nhóm 6 quốc gia nhỏ hơn (New Zealand, Costa Rica, Fiji, Iceland, Na Uy và Thụy Sỹ) đang tham gia vào các cuộc đàm phán đa phương cho một Hiệp định về Biến đổi Khí hậu, Thương mại và Bền vững (ACCTS).
Các biện pháp có thể nổi lên bao gồm: việc dỡ bỏ các hàng rào thuế quan và phi thuế quan đối với hàng hóa xanh, cải cách trợ cấp nhiên liệu hóa thạch và hỗ trợ cho nền kinh tế tuần hoàn. Một nhóm khác của các Thành viên WTO bao gồm Trung Quốc và Fiji đã khởi động một cuộc đối thoại không chính thức về ô nhiễm chất dẻo và tạo điều kiện cho thương mại chất dẻo bền vững hơn. Ở trong nước cũng vậy, các quốc gia đang tìm kiếm các cơ chế để khuyến khích nguồn cung cấp toàn cầu xanh hơn — với các đề xuất của EU về thẩm định bắt buộc về các quyền về môi trường và quyền con người[2].
(iii) Sân chơi bình đẳng: Các quốc gia ngày càng thực hiện các biện pháp trong nước nhằm khuyến khích kinh doanh để giảm thiểu ô nhiễm. Song song với đó, nỗ lực của các Quốc gia nhằm áp đặt các cam kết “sân chơi bình đẳng” - đảm bảo rằng các đối tác thương mại của họ duy trì các tiêu chuẩn môi trường cao. Hiệp định tiếp tục thương mại giữa Anh và EU năm 2020 (UK-EU Trade Cotinuity Agreement, TCA) bao gồm các điều khoản về sân chơi bình đẳng rộng rãi hơn đáng kể so với các điều khoản trong các FTA truyền thống, với các vi phạm về môi trường không có giá trị hồi tố sẽ có khả năng dẫn đến trả đũa thương mại và tuân thủ Thỏa thuận Paris được thể hiện như một yếu tố thiết yếu. Mỹ dự kiến đệ trình dự thảo tuyên bố cấp Bộ trưởng lên WTO vào năm 2021 kêu gọi một biện pháp mới chống trợ cấp để giải quyết vấn đề các Thành viên không tuân thủ thực thi các biện pháp bảo vệ môi trường “trên mức tiêu chuẩn cơ bản” (above a fundamental standard)[3].
(iv) Trợ cấp cho các ngành công nghiệp xanh: Các quốc gia có thể muốn sử dụng trợ cấp để tạo điều kiện đầu tư vào các công nghệ cần thiết để chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp, tuy nhiên, nếu những trợ cấp này có tác động bóp méo thương mại thì chúng có thể thu hút giám sát chặt chẽ theo quy định của WTO. Với nhiều tranh chấp liên quan đến trợ cấp năng lượng xanh đã là đối tượng giải quyết tranh chấp của WTO, đây sẽ tiếp tục là một lĩnh vực chính được xem xét thảo luận trong năm 2021
Góc nhìn từ phía các nước đang phát triển
“Biến đổi khí hậu” còn có nhiều tranh cãi về nguyên nhân nhưng sự biểu hiện bất ổn và tác động của nó đến các nước là rất rõ. Trong đó, tác hại của thương mại đến môi trường vẫn tồn tại. Tuy nhiên, ưu tiên là kế sinh nhai của người dân, vốn dựa vào sản xuất và thương mại các sản phẩm sử dụng nhiều lao động và tài nguyên. Sự chuyển đổi sang sản xuất xanh, sạch hơn đòi hỏi vốn, công nghệ hiện đại… là thách thức đối với các nước đang phát triển nói chung, trong đó có Việt Nam.
Giải pháp chung mà hiện nay nhiều nước đang phát triển theo đuổi trong WTO là tăng cường thảo luận về các khó khăn cần sự linh hoạt trong WTO (bớt nghĩa vụ, tăng thời gian chuyển đổi … nói cách khác là cần đối xử đặc biệt và khác biệt- S&DT) để làm cơ sở cho sự hiểu biết chung giữa hai bên (các nước phát triển với đang phát triển), tuy nhiên, cần tránh đi vào trừu tượng, khái quát mà phải chi tiết vào lĩnh vực, sản phẩm hay hoàn cảnh cụ thể đòi hỏi S&DT. Dự phòng và Hợp tác (như ASEAN đã triển khai) là 2 hướng quan trọng để giúp phần nào phòng chống, khắc phục thiên tai và nhân tai.
Thương mại - Môi trường từ góc nhìn Việt Nam
Việt Nam chịu tác động lớn của biến đổi khí hậu và có nền kinh tế mở dựa trên thương mại. Việt Nam cam kết thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững, trong đó có bảo vệ môi trường, đồng thời tích cực tham gia hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu. Vì vậy, nhiều khả năng Việt Nam sẽ được mời tham gia và phát biểu ý kiến tại các diễn đàn nêu trên về môi trường, biến đổi khí hậu, trong đó có liên quan đến thương mại. Thực tế, Tổng thống Biden đã mời 40 nhà lãnh đạo thế giới (trong đó có Lãnh đạo cấp cao của Việt Nam) tham dự Hội nghị thượng đỉnh trực tuyến về biến đổi khí hậu diễn ra từ ngày 22-24/4/2021 nhân Ngày Trái đất.
Từ phương diện thương mại, các FTA “thế hệ mới”, trong đó có nhiều Hiệp định mà Việt Nam tham gia như CPTPP và EVFTA là các “cú hích” quan trọng để thúc đẩy nhận thức về gắn kết thương mại với môi trường bền vững. Trong quá trình đàm phán, cam kết về môi trường là một trong các yêu cầu chủ chốt của các nước đối tác (gồm cam kết tham gia các Hiệp định đa phương về môi trường - MEAs, như về đa dạng sinh học, bảo tồn các loài động, thực vật hoang dã, biến đổi khí hậu, lâm nghiệp và các sản phẩm lâm nghiệp, tài nguyên biển và sản phẩm nuôi trồng thủy sản, trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp và sinh thái trong EVFTA, hay tập trung vào cơ chế thực hiện ở CPTPP). Trên thực tế, hàng hóa, doanh nghiệp ta muốn tiếp cận thị trường cũng phải thỏa mãn các yêu cầu của người tiêu dùng và đối tác kinh doanh ở thị trường nước ngoài. Bởi vậy, cam kết về môi trường trong các FTA này được coi là sự đánh đổi cần thiết để lấy cơ hội tiếp cận thị trường và phù hợp xu thế của thương mại với các nước phát triển.
Việt Nam đã và đang tăng cường khả năng tham gia vào thương mại toàn cầu thông qua cam kết và thực hiện mở cửa, tạo thuận lợi cho thương mại để tiếp cận thị trường, công nghệ và đầu tư, đồng thời thúc đẩy cải cách trong nước.
Với tầm quan trọng của chủ đề thương mại và môi trường, biến đổi khí hậu đối với sự phát triển bền vững của Việt Nam, các cơ quan chức năng của Việt Nam có thể tiếp tục cập nhật tình hình, tham khảo, cử người tham dự các phiên họp liên quan của các diễn đàn quốc tế để tranh thủ hợp tác với các đối tác liên quan đến vấn đề này, xây dựng định hướng chính sách về thương mại và môi trường ứng phó với biến đổi khí hậu của ta trong giai đoạn mới, cũng như tham gia xây dựng quy tắc mới, củng cố việc tuân thủ quy tắc hiện hành, nhằm bảo vệ lợi ích của Việt Nam./.
[1] Đây cũng là nhận định của công ty luật Clifford Chance (Anh quốc) tháng 2/2021.
[2] Tiếng Anh: “EU proposals for mandatory environmental and human rights due diligence”.
[3] Phái đoàn Mỹ tại WTO đã có văn bản thông báo đến Ban thư ký WTO ngày 17/12/2020 về dự thảo quyết định cấp Bộ trưởng WTO về thúc đẩy các mục tiêu bền vững thông qua các quy tắc thương mại nhằm tạo sân chơi bình đẳng (tài liệu WTO số WT/GC/W/814).
